En un proceso de Conciliaciones No Conforme, la Subdirección General de Políticas Activas de Empleo del Sepe procede a comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa de formación bonificada, mediante la comparación de las bonificaciones aplicadas por la empresa, según la información facilitada por la Tes Gral de la Seguridad Social y la aplicación de Fundae. Indicando que la empresa bonificada debe presentar alegaciones o realizar la devolución. Si posteriormente tras la segunda comunicación de no conformidad la empresa no realiza el pago, puede actuar la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y proceder a extender acta de liquidación por aplicación indebida de las bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social.
La Inspección de Trabajo notifica a la empresa bonificada su derecho a formular escrito de alegaciones, y la empresa pude presentar dichas alegaciones en tiempo y forma, señalando que la entidad realizó formación continua y práctico una bonificación en las cuotas de la Seguridad Social. Posteriormente, recibió una comunicación de la Subdirección Gral Políticas Activas, mediante la que se reclamaba la devolución de la bonificación practicada por tenerse ésta como indebida. Frente a tal reclamación, se formularon alegaciones en las que se exponía la procedencia de la bonificación.
La normativa ha configurado un procedimiento administrativo de comprobación previo al procedimiento inspector. Este procedimiento se desarrolla por el Sepe y se articula en las siguientes fases: una primera fase de comprobación de la formación, que puede ser a través de la plataforma de la organizadora; en el caso de haberse detectado incidencias, una segunda fase de comunicación a la empresa que ha practicado la bonificación en las cuotas de la Seguridad Social, para que las devuelva o presentar alegaciones; una tercera fase en la que se comunica la resolución de las alegaciones formuladas y, en caso de desestimarse, se posibilita la devolución, lo que determina el final de las comprobaciones. Si no se devuelve la cantidad indicada la Inspección de Trabajo puede levantar acta de liquidación y, en su caso, acta de infracción.
El procedimiento de comprobación que efectúa el Servicio Público de Empleo Estatal ha tenido una naturaleza conflictiva porque, en un primer momento, el Sepe negaba la consideración de sus actuaciones como un procedimiento administrativo, con los evidentes consecuencia de no considerarse un procedimiento administrativo, se tenían tales actuaciones como imperecederas en el tiempo, sin estar sujetas a plazo de caducidad. Con el paso del tiempo, han ido apareciendo los primeros pronunciamientos judiciales que arrojan luz sobre la naturaleza jurídica de las actuaciones del Sepe. Así, existen pronunciamientos que configuran el procedimiento de comprobación como un procedimiento administrativo, diferenciable de los procedimientos de liquidación e infracción que tramita la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, una vez finalizado aquél.
Una vez fijada la naturaleza jurídica de las actuaciones del Servicio Público de Empleo Estatal como un procedimiento administrativo, deben determinarse el momento de inicio y el momento de fin de este procedimiento. En cuanto a la determinación del momento en el que el procedimiento se inicia, el procedimiento de comprobación comienza con la comprobación por parte del Subdirección Gral los requisitos del curso, con objeto de dilucidar si los cumple o no y, en caso de no cumplirlos, proceder a la reclamación de la bonificación practicada. Este momento de inicio es siempre desconocido para la empresa bonificada, ya que la primera noticia que tiene de haber existido una comprobación es la recepción del “no conforme”, mediante el que se reclama la devolución de cantidades. No obstante, como en cualquier procedimiento, debe existir un acta única o un informe que levanta el técnico actuante en el momento de realizar la comprobación. Este momento, desconocido para la empresa afectada, supone el dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento.
Para sostener esta tesis, el Sepe ha venido afirmando la improcedencia de la presentación de un recurso administrativo frente a la segunda comunicación de “no conforme”, por considerarse un acto de trámite, no susceptible de recurso. Del mismo modo, la Subdirección Gral considera que las comunicaciones de las que comunicaciones previas a la empresa de las irregularidades apreciadas, con la única finalidad de que procedan a la devolución de las cantidades indebidamente aplicadas o, en su caso, formulen las alegaciones que estimen oportunas. Añade dicha Subdirección General que la no estimación de las alegaciones conlleva únicamente la comunicación a la Inspección de Trabajo, que es quien abre el procedimiento administrativo con el levantamiento, si procede, de acta de liquidación y, en su caso, de sanción. No obstante, una vez sentado que las actuaciones de comprobación y seguimiento constituyen un procedimiento administrativo específico y diferenciado de los de liquidación y sanción, es preciso detenerse en la naturaleza jurídica del acto de comunicación.
Estas comunicaciones han sido objeto de análisis por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid. De lo expuesto en estas Sentencias se desprende que el procedimiento de comprobación es un procedimiento administrativo previo a las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y que este procedimiento administrativo se inicia en el momento en el que se efectúa la comprobación (sin que ello se notifique al interesado); y que frente a la segunda comunicación de “no conforme” cabe la interposición de un recurso administrativo. Así, la resolución de tal recurso administrativo será el momento de finalización de la vía administrativa en relación con la comprobación.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, las actuaciones inspectoras de liquidación e imposición de sanción se deben situar una vez concluido el procedimiento de comprobación. Y este momento no se da hasta la resolución del recurso administrativo formulado frente a la segunda comunicación de “no conforme”. Y las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social pueden demorarse incluso más si, una vez resuelto el recurso administrativo, se interpone recurso contencioso-administrativo. En este caso, las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social deben detenerse igualmente, por cuanto es en el procedimiento de comprobación donde se entra en el fondo del asunto y se ventila si la formación es o no ajustada a Derecho, así como si han existido defectos en el procedimiento.
En cuanto al plazo de caducidad que afecta a los procedimientos de comprobación, es conocido que los procedimientos de comprobación, como cualquier otro procedimiento administrativo, no pueden dilatarse en el tiempo. De esta forma, una vez superados los límites legales para dictar resolución, el procedimiento deviene incurso en caducidad. La caducidad ha sido convenientemente analizado por la doctrina y la jurisprudencia, girando en torno a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 39/2015. Es por ello que, una vez iniciado el procedimiento de comprobación, éste habrá de resolverse en el plazo máximo de tres meses, según la normativa anteriormente citada; de lo contrario, el procedimiento devendría incurso en caducidad. De los problemas particulares que plantea el procedimiento de comprobación.
Durante el procedimiento de comprobación, se han presentado una serie de irregularidades que han dificultado el ejercicio del derecho a la defensa en aras a la justificación de las bonificaciones. En primer lugar, ha de destacarse la absoluta falta de motivación de la comunicación de reclamación de la bonificación. No obstante, la empresa ha tratado de justificar la procedencia de las bonificaciones practicadas alegando frente a la primera comunicación de “no conforme” todo, lo necesario para reflejar la procedencia de las bonificaciones practicadas. En segundo lugar, ha de indicarse que, aunque la empresa ha tratado de solventar cuando ha estado en su mano a través de llamadas a la Fundación Estatal, ha sido absolutamente imposible determinar en qué momento se procedió al inicio del procedimiento de comprobación; es decir, nunca se ha dado traslado a la empresa del Acta única de comprobación de la acción formativa de la que trae causa el expediente de comprobación y el actual expediente en sede inspectora, aspecto éste fundamental para la salvaguarda de los legítimos intereses. y derechos de la empresa. ]
Basta con observar el tiempo transcurrido entre la primera y la segunda comunicación de “no conforme” para apreciar que se ha superado el plazo de tres meses. En este sentido, debe recordarse que el dies a quo del procedimiento de comprobación no es la primera comunicación de “no conforme”, sino el momento en que se inicien las comprobaciones. No obstante, como también se ha apuntado, dicha fecha es absolutamente desconocida para esta parte y, por ello, la empresa considera como comienzo del plazo de caducidad la fecha del primer acto del que tiene constancia. En cualquier caso y siempre que el plazo de prescripción lo permita, lo que cabe es la apertura de un nuevo procedimiento de comprobación.
La Inspección de Trabajo y Seguridad Social está normativamente facultada para realizar actuaciones inspectoras en relación con las bonificaciones, pero en este caso no se han realizado tales actuaciones, sino que éstas se construyen sobre lo que previamente ha actuado el Servicio Público de Empleo Estatal; es decir, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social no ha comprobado en este caso si la bonificación es o no ajustada a la norma, sino que actúa sobre lo previamente comprobado por el Servicio Público de Empleo Estatal. Es precisamente por ello que, incurso en caducidad el procedimiento de comprobación llevado a cabo por el Servicio Público de Empleo Estatal, una actuación inspectora elevada sobre éste es nula.
